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学习《党政机关公文处理工作条例》的体会

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  文律运周日新其业时运交移质文代变——学习《党政机关公文处理工作条例》的体会

  口王安应 李会平

  2012年4月16日,《党政机关公文处理工作条例》(中办发(2012]14号)(下简称新《条例》)由中国共产党中央办公厅和国务院办公厅正式发布。它的出台,既是公文工作发展的需要,也是时代社会变化的必然要求,正所谓“文律运周,日新其业”,“时运交移,质文代变”。可以说,新《条例》是公文学界和广大公文工作者期盼已久的一个重要法规,是将党政两大系统公文处理工作合二为一,推动党政机关公文处理工作实现标准化、现代化的一个具有里程碑意义的重要法规。

  一、新《条例》的发布意义重大

  目前,党的机关沿用的公文处理法规是已施行了16年之久的《中国共产党机关公文处理条例》(下简称原《条例》),行政机关沿用的是已施行了12年之久的《国家行政机关公文处理办法》(以下简称原《办法》),无论是从发布的时间、公文法规建设的需要来看,还是机关公文管理工作的发展变化对改革公文处理法规的需求来看,都存在着修订、调整、完善甚至重新发布的要求。尽管新《条例》姗姗来迟,但它对规范党政机关公文运转程序,提高公文处理效率,实现公文处理工作的制度化、标准化和现代化,无疑具有重要的现实意义和深远的历史意义。

  1.这是解决现实生活中党政职能重叠或交叉行文困惑的需要。近些年来,诸多机关、团体、企业、事业单位本着精简、务实、高效的原则,将原来的党委办公室和行政办公室合二为一,这样一来,工作效率是提高了,但由于受传统的党政分开行文的要求和影响,在具体行文时不知该遵循《条例》还是《办法》,因为二者在许多方面存在着明显的差异。思想上的困惑,造成了实际行文的混乱:或者在确定文种、版头、发文名义时无所适从,或者在选择用纸、设定文头、排列段落、安排字数行数、标注页码等时自行其是。新绦例》的发布,以及党政机关公文格式的出台,将彻底解决人们行文中这方面的困惑。

  2.这是克服行文中党政不分顽症的需要。在实际工作中,纯属行政主抓的工作错误地由党委行文,党的机关公文主送行政各部门,行政公文主送党委或党委各部门,或者党政混杂一并主送等党政不分、以党代政现象十分严重,扰乱了正常的行文秩序。多年来,尽管公文学界一直在呼吁,但一些基层单位尤其是企事业单位这方面的问题仍十分突出。新绦例》的发布,将帮助人们理清思路、把握规范,减少乃至消除行文中的党政不分现象。

  3.这是实现公文工作标准化的需要。党政机关公文工作中有许多重复出现和反复使用的概念和事物,如公文格式、公文的构成要素、文种、公文术语与代码,公文工作中使用的设备、工具和装具,以及周而复始的公文处理程序等,而这正是制定标准的对象。而要实现公文工作的标准化,就要简化党政机关公文的内容、格式、种类、发文数量和处理程序,统一相关的概念术语、构成要素和载体材料,从内部和外部协调有关要素和标准,就要制定适用于不同系统和机关的统一的规章制度和规格式样。而新《条例》正是这一需要的产物。我们有理由相信,党政机关公文处理有了统一的法规和式样,必将大大减少和简化公文、节省人力物力,消除混乱,提高公文质量和管理水平,并最终实现公文工作的标准化、现代化,真正与国际实现接轨。

  二、新《条例》在保持原有体例的基础上有所调整和完善

  相比原《条例》和原《办法》,新《条例》在体例上的变化并不大,但它在结构上、表达上和规范性方面均有所调整、加强和完善。具体来说,主要表现在以下几个方面:

  1.结构更加严谨、科学。从总体上来看,原《条例》共12章40条,原《办法》共9章57条,而新《条例》经过合并、压缩、删除、调整、补充,仅有8章42条。具体来说,变化有四:一是将原绦例》中公文起草、公文校核、公文签发三章合并为“公文拟制”一章,显得既紧凑又与行政机关的规定趋于一致;二是将原公文立卷归档(公文归档)部分并入“公文办理”一章,显得更科学,更合乎实际;三是原《条例》和原《办法》,将公文处理分为公文办理、公文管理、整理(立卷)和归档四部分,而新《条例》将之调整为公文拟制、公文办理和公文管理三部分;四是大大简化了原来的收文和发文处理程序,将公文的起草、审核和签发单独置于“公文的拟制”一章,而将收文办理程序调整为签收、登记、初审、承办、传阅、催办和答复,将发文办理程序调整为复核、登记、印制和核发几道程序。

  2.表述更加准确、规范。作为指导党政机关公文处理工作的法规性文件,在语言表达、概念判断、逻辑推理、语法规范等方面做到了准确、简明、规范、严谨。可以说,新绦例》在这方面的变化十分突出:一是变原标题中的“处理条例”为“处理工作条例”;二是变原章名“公文起草”为“公文拟制”;三是变原文种“会议纪要”为“纪要”(每一个会议名称中都有“会议”二字);四是去掉了原通知中“任免.人员”的职能(通知适用于任免干部和人员,这种表述既不合语法规范,也不合干部任免的实际,通知只是发布相关任免结果而已);五是变原“公报”中的“事件”为“事项”,变原“请示”中的请求“批准”为请求“批准事项”,变原“批复”中的答复“请示”为答复“请示事项”;六是变原“通报”中的“交流重要情况”(党的机关)、“传达重要情况”(行政机关)为“告知重要情况”;七是变原收文办理程序中的“审批”为“初审”;八是变原来的“圈阅的视为同意”为“圈阅或者签名的,视为同意”;九是将原来的“越级请示或报告”改为“越级行文”。诸如此类的变化,不仅使表述更为简洁、准确,而且更合乎规范,更易于让人接受。

  3.条文更加实用,操作性更强。作为一份行业指导性文件,是否实用,操作性强不强,可以说是衡量其效用大小的一项重要指标。相比原《条例》和原《办法》,新《条例》这方面的表现十分突出。一是在总则部分公文处理工作应坚持的原则中,增加了“规范”二字,这可以说是抓住了公文工作的“牛鼻子”。二是将原党的机关的14个文种、行政机关的13个文种,取其共有的9个文种和使用频率较高的6个文种组成法定文种,而去掉了条例、规定、指示3个文种。三是将“份号”单独作为一个项目加以阐述,增加了“页码”这一构成要素,简化了有关发文机关标识内容的表述,明确了用印的相关要求。四是在行文规则部分将向上级机关行文和向下级机关行文应当遵循的规则分别列出;同时规定,下级机关的请示事项,如需以本机关名义向上级机关请示,应当提出倾向性意见后上报;还规定,不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文;并提出了对不合规公文的处理要求。五是明确了对审核未通过公文的处理方式。六是删掉了公文中有关项目该使用阿拉伯数字还是小写汉字、结构层次序数该如何标注等繁琐规定,而强调了要符合国家的法律法规,要与有关行业标准衔接一致。七是将“承办”公文分为阅知性、批办性和紧急公文几类,分别做了详细、具体的规定。八是增加了“回复”这一环节。这些要求的提出和内容的细化,无疑会大大增强新《条例》的执行性和实际效用。

  三、学习领会新《条例》精神需注意几个问题

  长久以来,人们习惯于按党政分开原则处理公文。新《条例》的发布,多少可能会造成人们认识上、操作上的混乱。所以,在学习领会新《条例》精神的时候,有以下几点应当注意,以免由一个极端走向另一个极端。

  1.对“党政合一”的理解。新《条例》确实是一个党政合一的公文处理法规,但它只是表明在以后的党政公文处理实践中,党政机关将遵循统一的规范、统一的标准和格式行文,并不代表现有的党政机关的体系会被彻底打破。可以说,只要国家的政治制度没有改变,这种党政分开的体制就不会有太大变化,行文中党政分开的局面就依然存在。今后在行文中依然不能党政不分、以党代政,胡乱行文。

  2.对文种的选择和使用。新《条例》确定的法定文种有15个,那是不是说党政机关在以后的工作中这15个文种可以随便使用呢?显然不是。每个文种都有其明确的适用范围,我们应当按照组织系统、领导关系和职权范围来选择和使用。比如,命令这个文种,只有县以上各级人民政府及其工作部门才可以使用,党的机关是从来不使用的。又如议案这个文种,只有各级人民政府和人民代表在同级人民代表大会开会期间才可以使用,其他组织和个人也是不能使用的。另外,新绦例》去掉了“通知”适用范围中“任免和聘用干部”的职能,那是否以后通知就没有这个职能了呢?否。通知本身并不能任免和聘用干部,它只是发布干部任免事项而已,所以这一职能是包含在“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知……的事项”中的,并不是彻底取消了。

  3.对公文处理程序的把握。新《条例》在公文处理程序方面的调整和变化比较大,总的来说是程序更简化、操作性更强。这方面要注意的是,有些环节和程序在新《条例》中没有出现或单独列出,并不表明这些环节和程序就不重要,在实际工作中就可以跳过或者忽略,比如拟办和批办这两道程序,直接关系到公文该如何处理,是千万不能省略的。新《条例)中,它们只是融入到了承办环节而已。

  (作者单位:兰州大学)

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