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加强党的执政能力建设深入推进干部人事制度改革

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  干部工作的民主化,就是要在坚持党管干部原则的前提下,不断扩大干部工作中的民主,并使之成为一种基本的制度和运行规则。

  发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是社会主义现代化建设的重要目标。邓小平同志指出,没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化。在干部工作中扩大民主,是由我们党和国家的性质决定的。我国是人民民主专政的社会主义国家,国家的一切权力属于人民。我们党是广大人民利益的忠实代表,党的各级干部都是人民的公仆,为人民服务,对人民负责。因此,要把扩大民主作为干部人事制度改革的方向。只有符合民主方向的改革才有生命力。

  扩大干部工作中的民主,主要应在两个层面上展开。一是要“落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权、监督权”,包括现在实行的民主推荐、民意测验、民主评议、考察预告、任前公示等等,都是落实群众对干部工作“四权”的具体措施,在实践中很受干部群众欢迎。二是要进一步完善各级党委对干部选拔任用的民主决策制度,做到“集体领导,民主集中,个别酝酿,会议决定”,防止在用人问题上由少数人或个别人说了算。集体领导、民主集中是基本原则,个别酝酿、会议决定是重要方法和程序,也是基本规则。现在各地试行的重要干部任免由党委全会表决制度、常委会议票决制度、干部推荐、考察、任命各个环节的责任制和责任追究制度等,都是一些积极的尝试。要从这两个层面不断完善民主程序,使选拔任用干部切实做到多数群众拥护、党委班子多数成员赞成,有广泛的群众基础。

  干部工作的制度化,就是要把干部工作中那些成功经验、科学成果,以法律、法规、制度、政策的形式相对固定下来,建立一套有效的干部培养、选拔、使用、考核、监督等工作制度,并在实践中不断加以完善,提高干部工作的规范性,防止随意性。

  干部工作制度包括实体内容和程序内容。主要有两类:一类是界定干部管理主体,它构成干部管理体制方面的制度;一类是规范干部工作运行的,即对干部怎么来、怎么管、怎么去,即“进、管、出”三大环节作出具体规定,它构成用人机制方面的制度。此外,还有干部行为规范、权利义务等方面的规定。

  总之,干部工作的科学化、民主化、制度化,各有自己特定的内涵,三者又是相互联系、密不可分的。科学化是前提,民主化是方向,制度化是保证。同时,干部工作的科学化、民主化、制度化是动态的,它随着实践的发展而发展。

  四

  把人看准用好,关键是要健全和完善干部考察、评价、监督、激励的科学机制。

  关于考察机制。近些年来,一些地方发生用人失误,固然有各种不正之风干扰的因素,但认真剖析,很多还是由于干部考察上失真失实造成的。

  从客观上分析,存在两个反差:一个是我们党的性质、宗旨的要求与一部分干部思想觉悟、境界的反差。我们党代表广大人民的根本利益,要求广大干部模范实践“三个代表”,全心全意为人民服务。而有些干部个人的追求与党的性质和宗旨是背离的。因此,落实“三个代表”要与进行世界观、人生观、价值观教育特别是权力观的教育结合起来。再一个是经济体制转轨时期的复杂性与现行管理制度不健全的反差。随着我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系日趋我样化,对个人来说,机会多了,但我们一些管理制度跟不上,使得一些人把这种发展的机会变成了谋私的机会。

  这种情况,客观上增加了识人的难度。一些干部既想得到党和人民给予的权力,又想得到党的原则和纪律所不允许的“好处”。于是把自己伪装起来,想的和说的不一样,说的和做的也不一样,从而形成了一些人的“两面性”人格,这是干部考察工作中最难识别的。一般说来,我们对干部素质的考察了解,大体可分为四个层次:一个是自然层次,如性别、年龄、籍贯、民族、学历、任职经历等,这是最基本的层次,也是最容易了解的;第二个是知识层次,即他的真才实学,通过考试、考核,了解起来也不难;第三个是能力层次,通过考核干部的政绩,也能够比较客观地把握和评价;第四个是政治品格层次,包括政治观点、政治立场、政治方向、精神境界、思想作风和道德品质等,这是最难真实了解和准确把握的。仔细分析,这些年一些干部出问题,大多不是出在才上,而是出在德上。有的人,嘴上讲马列主义,但他并不真信马列主义;台上高喊反腐败,台下自己搞腐败。有的干部,平时看上去表现很好,身上还有不少“光环”,但内心世界却很阴暗,背地里干了不少荒唐事,也是这个原因。我们考察干部,看他是不是“有本事”不难,判断他是不是“靠得住”不易。这些年来,很多“有本事”的风云人物,后来都栽了跟头,昙花一现,原因就是“靠不住”。不是工作上靠不住,而是政治上靠不住。

  关于评价机制。如果说,考察是认识干部的过程,那么,评价则是认识干部的结果。科学考察才能知人,准确评价才能善任。在深入考察的基础上全面客观地评价干部,是辨别优劣、选优汰劣,鼓励先进、鞭策后进的重要保证。

  如何评价干部,邓小平同志讲了两条,一是看工作台实绩,二是看群众公认。这两条,把实践标准和群众路线的方法引入到干部考察评价工作中来,是根本依据。科学的评价机制,应该包括三方面的内容:

  从评价方法上,要坚持唯物辩证法,用联系的、发展的、全面的观点评价干部,由表及里,去伪存真,力求做到实事求是,客观公正。从评价标准上,最根本的,是要看是否符合“三个有利于”,特别是“三个代表”的要求,这是看人看事,衡量是非得失的根本尺度。从制度建设上,有两项制度是非常重要的,一项是建立领导班子和领导干部的任期目标责任制。有任期目标,才便于检查监督;有明确责任,才不至于有了成绩人人有份,出了问题无人负责。再一项是领导干部岗位职责规范,包括德、能、勤、绩、廉的要求。不同层次、不同类型的班子、职位,不同角色的干部,要求不完全一样,有普遍性的要求,也有特殊性的要求。这方面,我们的工作还显得笼统、抽象,要做的事情很多。

  关于监督机制。通常说,不受制约的权力必然导致腐败。同样,缺乏监督机制的人事管理制度,不是一种健康的制度,也容易产生腐败。

  2000年中组部在郑州召开的全国干部监督工作会议,意义重大。郑州会议确立了两个重要的观念:一是监督也是管理的观念。以往,组织部门有很多职能,但没有干部监督的职能;有很多内设机构,但没有干部监督机构。这是因为在观念上,认为管理和监督是两回事。管理是组织部门的事,监督是纪检机关的事。实际上,纪检机关的监督与组织部门的监督各有侧重、各有优势,互相不能代替。干部考察、谈话、评议、推荐、反馈、公示乃至交流、任免,都是管理手段,同时也是一种必不可少的监督手段。二是管理离不开监督的观念。干部监督有两个重点,即对领导班子尤其是一把手的监督和对干部选拔任用工作的监督。后者就是对管理者的监督。这种监督主要是对执行制度的监督,监督的主要武器是《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。

  组织部门要履行好干部监督职能,检查《条例》执行情况是手段之一,但检查毕竟是一种事后监督。如何把监督的“关口”前移,加强过程的监督,寓监督于管理之中,使监督和管理不至于形成“两张皮”,是我们在干部监督工作中需要深入研究的一个问题。

  关于激励机制。干部的约束和激励是一个问题的两个方面。只讲约束没有激励,难以调动积极性;只讲激励没有约束,难免出问题。激励是一种动力,也是一种导向。

  激励有精神激励,也有物质激励。但对精神和物质都不可作狭隘的理解。鼓励先进、创先争优是一种激励;一个班子,形成一种浓厚的民主空气和政治空气,也是一种激励;尊重民意、注重实绩、主持公道、任人唯贤同样是一种激励。改革现行工资待遇制度也是一种必不可少的激励。但这一点我们研究得还不够。

  干部的工资待遇,有作为工作报酬和生活保障的基本功能,同时也应发挥其激励和约束的附加功能。两年前看过一篇报道,香港税务局长黄河生因违反有关申报回避规定被特区政府解职,同时取消了他97万元的约满酬金,在香港公务员中引起很大震动。这就是说,能够制约他从政行为的,或者说,能够激励他廉洁自律的,不仅有官衔,还有一份酬金。假如你能够恪尽职守,并且善始善终,在你退出领导岗位的时候就可以得到一笔较为可观的酬金。反之,就会被取消。如果我们也有类似这样一种退职金制度,是不是有利于消除某些人中存在的不捞白不捞的“59现象”呢?同时,我们党政机关干部的住房和其他某些待遇,虽然不体现在工资收入上,但国家花了大量的钱。除了作为对干部的一种保障外,也应该考虑如何发挥其激励和约束的功能,即不仅同其职务、工龄,也同他的实绩贡献和廉政纪录挂钩。

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